我国现代财政制度的属性和建设方向

吕炜

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称《纲要》）提出“建立现代财税金融体制”，强调“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强金融服务实体经济能力，健全符合高质量发展要求的财税金融制度”。正确认识我国现代财政制度的基本属性，廓清现代财政制度建设的层次和方向，是充分发挥财政作用、做好财政工作的前提。

从历史和实践的维度认识我国现代财政制度的基本属性

习近平总书记指出，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的”。建设现代财政制度，必须立足我国财政制度形成的历史条件、依赖的制度基础、走过的实践道路。

现代财政制度是现代国家财政治理的观念、体制和关系的总和，其形成和发展是近代以来肇始的现代化进程在国家财政治理领域的集中体现。任何财政制度的“现代性”内涵都不是抽象的，而是深深根植于不同国家由历史、基本制度安排和经济社会条件变化等所限定的财政实践中。我国的现代财政制度，既具有现代化进程中财政治理发展规律的一般性，也体现出我国建设社会主义国家的历史和实践的特殊性。中国共产党成立以来尤其是新中国成立以来，中国共产党带领中国人民进行社会主义革命、建设和改革，谋求实现国家现代化和民族复兴的伟大实践，在根本上决定了我国现代财政制度必然与中国共产党的领导、社会主义制度和现代化建设相联系，并始终服从和服务于社会主义现代化国家建设的需要。这是我国现代财政制度形成和发展的历史前提，也决定着我国现代财政建设的制度本质和实践方向。现代财政制度中“现代性”的一般性内涵，只有与我国的社会主义制度属性和人民主体地位的价值取向相结合，才能真正反映我国现代财政建设的制度特征。

基于为中国共产党治国理政、为社会主义制度建设、为现代化国家建设服务这一前提，围绕党和国家在不同历史时期的战略大局，我国现代财政建设也在不断调整和转换。新中国成立初期，党和国家的首要任务是建立统一的中央政府，开启大规模社会主义现代化建设。将革命根据地时期形成的分割化财政统一为由中央政府集中统一管理的国家财政，这为建立统一的中央政府提供了重要支持，也为新中国成立初期维护新生政权安全、维护经济稳定奠定了物质基础。社会主义革命和建设时期，围绕党在过渡时期的总路线以及建设社会主义工业化国家的要求，通过筹集和配置建设资金，财政在为完成社会主义改造、实现从落后的农业国向工业国转变提供资金支持的同时，也在不断探索适应社会主义建设的财政管理体制。改革开放新时期，随着党和国家工作重心的转移，围绕社会主义初级阶段的基本路线，财政在从计划经济向市场经济转换的过程中发挥了重要作用，为持续推进社会主义市场经济发展、形成统一的市场经济秩序提供了重要保障。与此同时，通过提供基本公共服务等保障性功能，财政发挥了维护社会公平正义、保障党和政府的宏观调控能力等重要作用。社会主义市场经济条件下的财政制度在这一过程中不断完善和发展。

在三个关系中把握我国现代财政制度的基本维度

正确认识和科学把握社会主义市场经济条件下的财政功能和作用方式，是充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的根本要求，也是科学廓清和划分我国财政基本关系和层次的重要依据。服从国家要求、服务国家需要从来都是财政的第一功能，我国现代财政制度始终服务于现代化国家建设实践。只有将财政放到国家、政府与市场的关系框架内，才能更加清晰地认识我国社会主义市场经济条件下财政的基本功能和作用方式。

首先是从财政与国家的关系中认识现代财政制度建设。财政在国家治理中发挥着基础和重要支柱作用，是国家实现内外目标的基础性工具、政府实现国家意图的政策手段。在我国，这一关系具体体现为在中国共产党领导下，财政为推进社会主义现代化国家建设服务。党的十八届三中全会对“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位，以及在抗击新冠肺炎疫情中所展现出来的“国家财政”的制度优势，都是对这一关系的重要体现，也是新时代现代财政制度建设必须秉持的上位逻辑。

其次是从国家与市场的关系中认识现代财政制度建设。改革开放形成了现代化国家建设与市场经济之间的特殊关系与过程，也对财政提出了新的要求。对于国家而言，市场经济是国家推进社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴和人民共同富裕的手段和途径。财政制度建设需要处理好财政作为国家治理重要制度性工具和市场作为国家配置资源重要手段之间的关系。一方面，财政通过放权让利从竞争性领域退出，以推动市场化进程，使市场配置资源的效率充分发挥；另一方面，财政要按照以人民为中心的制度要求，从经济活动中汲取收入、安排支出，推进公共服务均等化，围绕共同富裕目标，不断完善和发展中国特色的国家治理体系。

最后是从政府与市场的关系中认识现代财政制度建设。社会主义市场经济的本质是社会主义制度与市场运行机制的有机统一，从而使市场更好地服务于社会主义现代化国家建设。经济活动中作为资源配置手段的财政建设，其核心问题是处理好“有效市场”与“有为政府”之间的关系。在具体的资源配置过程中，有效市场是指市场在资源配置中的效率和决定性作用，但有为政府并不是简单地弥补市场失灵，而是体现着社会主义国家的制度属性。财政在资源配置、收入分配、宏观治理等方面的作用是有制度要求的。作为政府经济活动手段的“财”的规模与结构，只有与作为政府经济活动目标的“政”相一致，才能完整反映财政作为国家治理工具的内涵。

在我国社会主义现代化国家建设的历史实践中，国家、政府、市场在方向上是高度统一的，但三者在社会主义市场经济改革进程中的角色、功能和方式有显著区别。把社会主义市场经济条件下的财政，放到国家、政府、市场这个更加丰富和完整的关系层次中予以理解，既能够客观反映我国现代财政制度建设在服务“两个一百年”奋斗目标和国家现代化建设战略中的一般性和特殊性，也有助于准确认识社会主义市场经济条件下现代财政制度建设的方向。

加快推进我国现代财政制度建设

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度根本地依赖于国家制度，现代财政制度建设取决于现代国家治理的实践需要。当前和未来一个时期，我国现代财政制度建设需着重于以下几个主要方向。

第一，坚持党对现代财政制度建设的全面领导，这是我国现代财政制度的政治方向和根本原则。习近平总书记强调，“党领导人民治国理政，最重要的就是坚持正确政治方向，始终保持我们党的政治本色，始终沿着中国特色社会主义道路前进”。在我国社会主义革命、建设和改革的不同历史时期，始终从党和国家战略大局出发发展和完善现代财政制度体系，这是新中国成立70多年来我国财政治理实践的历史经验，也是当前和未来一个时期现代财政制度服务于党领导人民治国理政全过程的根本要求。只有始终坚持党对我国现代财政制度建设的全面领导，才能从根本上保障财政始终服从和服务于全面建设社会主义现代化国家的正确方向。

第二，坚持在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化框架内推进现代财政制度建设。现代财政制度是我国社会主义国家制度的重要组成部分，也是全面建设社会主义现代化国家的制度要求。财政作为支撑社会主义现代化国家建设的基础性工具，其制度建设只有嵌入和服务于中国共产党的领导、社会主义民主政治和法治体系以及基本经济制度等制度框架，才能真正为社会主义现代化国家建设奠定坚实物质基础。我国现代财政制度建设，必须坚持国家在财政中的主体性地位，建设支持国家现代化建设所需要的财政制度；必须坚持人民当家作主，完善和发展社会主义民主政治和法治体系所要求的财政体制；必须坚持以人民为中心，着力保障和改善民生，完善再分配机制，提升基本公共服务均等化水平，建设能够持续增强人民群众获得感、幸福感、安全感的财政分配制度。

第三，加快健全充分发挥中央和地方两个积极性的财政体制机制。把发挥“两个积极性”作为财政改革关键问题，通过构建以权责配置和有效激励为核心的财政体制机制，有效发挥财政集中资源和平衡分配的功能，更好地服务于市场化改革和社会主义现代化建设的实践需要。建设现代财政制度，必须首先理顺中央财政和地方财政的权责关系，健全事权划分和支出责任相匹配的制度体系。一方面坚持财政重大制度安排、重点改革措施、重要财力配置的决策权归于中央，保障中央政府权威和集中统一领导；另一方面健全地方税体系，稳步推进在中央授权下的地方税收管理权限和财政自主性，充分发挥地方积极性。

第四，不断完善社会主义市场经济条件下的财政功能。社会主义市场经济体制是我国社会主义基本经济制度的重要内容。社会主义市场经济体制的关键是把社会主义制度与市场经济运行机制有机统一，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，共同服务于社会主义现代化国家建设。新发展阶段加快建设现代财政制度，必须抓住财政功能的两个关键点：一是财政作为国家管理经济和进行资源配置的基本工具，必须服从和服务于党和国家的战略决策和工作大局，增强对国家重大战略任务的财力保障，重点支持供给侧结构性改革、经济高质量发展、推动科技创新和产业链供应链优化升级、重点领域风险化解以及民生保障、社会稳定等重大政策方向；二是充分发挥财政体制机制改革对市场经济改革的突破性、先导性作用，以更大力度推进在竞争性领域的财政手段退出，通过减税降费等措施为市场主体纾困减负，完善财政资金直达机制，扩大中央财政直达资金范围，最大限度发挥财政资金激发市场活力的作用。

作者：吕炜，系东北财经大学中国特色社会主义理论体系研究中心研究员，本文系国家自然科学基金重点项目〔71833002〕阶段性成果

《光明日报》（2021年5月21日）